JORGE RODRIGUES SIMÃO

ADVOCACI NASCUNT, UR JUDICES SIUNT

Impacto ambiental

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“Discussions about a Europe-wide SEA Directive started at the same time as discussions about an EIA Directive, in about 1975. It was initially intended that one Directive would cover both projects and strategic actions, but by the time that the EIA Directive was approved in 1985 (Commission of the European Communities (CEC), 1985), its application was restricted to projects only.”

 

Strategic Environmental Assessment in Action

Riki Therivel

Os projectos de infra-estruturas, entre muitos outros, que possam causar impacto ambiental negativo, devem ser acompanhados de um “Estudo de Impacto Ambiental” (EIA). Existem por exemplo, diferenças importantes entre o autor de um projecto de pontes e o autor do EIA. A maioria dos países desenvolvidos têm um conjunto de códigos de segurança que devem ser observados, caso contrário o projectista arrisca-se a ser processado, sobretudo se houver um desastre. Em contrapartida, o universo do EIA possui apenas regras muito genéricas. O conceito de EIA foi introduzido na década de 1960 nos Estados Unidos, designando-se por “Environmental Impact Assessment”. Segundo a Directiva 85/337/CEE, alterada pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março de 1997, da então Comissão das Comunidades Europeias (CCE), os Estados-membros da União Europeia (UE) devem assegurar que os EIA, se realizem dentro de determinadas circunstâncias, mas os regulamentos fornecem poucas linhas de orientação quanto ao conteúdo ou à qualidade.

O Decreto-Lei n.º 69/2000, que aprovou o regime jurídico da avaliação de impacto ambiental, em Portugal, transpôs para a ordem jurídica interna a referida Directiva n.º 85/337/CEE. O Brasil, um dos países mais evoluídos em termos de legislação ambiental, que deve ser sempre objecto de análise em termos de direito ambiental comparado, introduziu o conceito por meio da resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) n.º 001/86, de 23 de Janeiro de 1986. Foram feitos regulamentos importantes, no final da década de 1980 e início da década de 1990, no Reino Unido.

As normas escocesas para “Avaliação do Impacto Ambiental (Environmental Assessment Regulations)” de 1988, e as instituições oficiais de conservação de natureza do país reuniram-se e criaram princípios orientadores relativos às suas atribuições ou funções no âmbito do EIA, os quais ficaram consagrados no “ Environmental Assessment Handbook”. Ainda que, apresente uma análise útil e pormenorizada das etapas necessárias para realizar e avaliar um EIA, o “Handbook” não faz parte da legislação, e portanto não constitui um vínculo legal.

Quanto às normas propriamente ditas, apesar das posteriores circulares e memorandos, pelo menos no Reino Unido, que recebeu a influência da correspondente legislação dos Estados Unidos, a maior parte da legislação tem em vista determinar se é necessário fazer um EIA. Ao descrever a natureza prática, oposta à natureza ampla de qualquer Estudo Ambiental (EA) e ao relatório que dele nasce, a legislação é particularmente tímida. É intenção da Directiva da UE que os promotores ponderem os possíveis impactos de qualquer empreendimento na fase mais precoce dos seus planos.

Encorajá-los a realizar os EIA, é um dos meios através dos quais é possível suscitar um interesse directo pelas questões ambientais, a um nível mais alargado e que constituem um dos temas mais importantes a nível global, senão o mais relevante. Infelizmente, a tradução desta filosofia no Reino Unidos e outros países da UE, é mais acentuada do que seria aconselhável. Exige-se ao promotor que apresente às autoridades responsáveis pelo planeamento, um relatório que inclua uma descrição física do empreendimento; dados que permitam determinar os efeitos ambientais mais importantes e uma análise dos efeitos significativos prováveis directos e indirectos no domínio relativos aos seres humanos, flora, fauna, solo, água, ar, clima, paisagem, quaisquer interacções das componentes anteriores, bens materiais e herança cultural; medidas destinadas a evitar, reduzir ou remediar efeitos, e por último um resumo não técnico.

A declaração ambiental pode incluir, embora não seja obrigatória, uma explicação mais ampla sobre os requisitos do uso do solo durante a construção e o funcionamento ou exercício de actividades nela desenvolvida; as principais características ambientais do processo produtivo; o tipo e a quantidade dos resíduos esperados; a análise dos pontos de vista alternativos; os efeitos directos e indirectos da utilização de recursos naturais e da criação de resíduos e os métodos de previsão utilizados, bem como os problemas causados por deficiências técnicas e lacunas de informação.

O conceito de efeito pode abranger os efeitos secundários, cumulativos, de curto ou longo prazo, permanentes ou temporários e positivos ou negativos. A lista de itens a investigar é sem dúvida ampla, mas é como dizer a uma pessoa irascível e dona de um cão perigoso, que tem as placas de união, vigas, cimento e demais materiais e lhe ordene que construa a ponte. Não é dada qualquer orientação regulamentar quanto à forma que o relatório deve ter, e o modo como o promotor responde a essas questões fica totalmente em aberto. Dizem apenas que preste informações suficientes sobre todos os temas que constam da lista, para que as autoridades responsáveis pelo planeamento possam fazer uma avaliação.

Se as informações não forem consideradas adequadas pelas autoridades, o promotor pode ser instado a apresentar mais elementos até que as autoridades fiquem satisfeitas. Na falta de uma estrutura definida através da qual a autoridade possa avaliar um EA, compete ao promotor criá-la, porque é muito difícil planear, calendarizar e orçamentar algo que, em última análise, e a pedido das autoridades, pode transformar-se na análise de um ecossistema, e nesta situação encontramos um dos maiores perigos de todo o sistema da avaliação ambiental.

O “Environmental Assessment Handbook” é esquemático no tratamento do tema, limitando-se a reconhecer que não podem ser fornecidos métodos de referência. Na falta de orientações formais, para garantir que são utilizados métodos comuns nos diversos estudos ambientais, também significa que as autoridades responsáveis pelo planeamento, confrontadas com dois pedidos sucessivos relativos a propostas muito semelhantes, podem não conseguir transferir a experiência e os conhecimentos, alcançados num estudo para o processo de avaliação da segunda proposta.

Os métodos adoptados nos dois estudos ambientais podem ser tão diferentes, que a comparação dos resultados pode não ser válida. Nem as autoridades responsáveis pelo planeamento, (na experiência colhida em diversos Estados-membros da UE) conseguirão tirar partido do que devia ser um núcleo de conhecimentos acumulados à medida que os EA (s) se vão realizando. Os promotores, de igual modo, não têm facilidade em valer-se da experiência e dos resultados dos estudos anteriores quando fazem as suas investigações.

O outro grande problema, talvez o mais importante, da filosofia dos EA (s), tal como é praticada na maioria dos países, é que todo o processo diz respeito apenas às fases anteriores à autorização e sequente concessão da licença, que nasce do desejo louvável de garantir que as considerações de índole ambiental, são incluídas nas primeiras fases de um empreendimento proposto. Na legislação inglesa e outras, isto corresponde, a uma revisão potencialmente exaustiva dos efeitos prováveis anteriores à concessão da licença, esquecendo-se a legislação de prever um acompanhamento e alterações posteriores.

O “Handbook” refere que o acompanhamento após a concessão da licença é possível, no quadro das condições previstas, no caso da Inglaterra e do País de Gales, por exemplo, no parágrafo 106 da “Lei do Planeamento Urbano (Town and Country Planning Act)”. O “Handbook” refere também, que tais acções raramente se realizam no contexto inglês, nem sequer são uma prática comum no resto do mundo, apresentando, pois, três falhas cruciais, dado não fomentar uma aproximação consistente entre os promotores e constitui uma receita de anarquia; consequentemente, nem o promotor, nem as autoridades responsáveis pelo planeamento beneficiam facilmente dos resultados de estudos anteriores, nem é possível comparar os conhecimentos acumulados, pois, cada EA é um estudo isolado e o sistema é totalmente profético, preocupado apenas com os acontecimentos possíveis do futuro e, pelo menos na prática, não consegue projectar a avaliação do impacto no futuro com o objectivo de detectar os verdadeiros efeitos, como não são responsáveis pelo desfecho subsequente, as equipas responsáveis pelos EA (s) não são incentivadas a fazer previsões rigorosas.

A estas falhas no sistema do EIA junta-se outro potencialmente mais grave, na medida em que, com uma simples alteração da lei, as três falhas referidas podem ser superadas, enquanto que esta complicação adicional tem uma causa mais profunda. Trata-se de um aspecto da cultura científica, que deu origem a muitos exemplos notáveis relativos aos EA (s). Na pior das hipóteses, pode considerar-se uma atitude de desprezo, uma afirmação arrogante de que a ciência possui todas as respostas. A sua expressão mais vulgar reside na convicção de que falta de prova é um sinónimo de prova de falta, ou na precaução científica que exige que a prova do dano seja obtida, antes de serem tomadas medidas, quer esse dano possa ser invertido ou não.

Jorge Rodrigues Simão, in “HojeMacau”, 24.02.2012
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